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全面推进依法行政 切实规范执法行为

作者:陈明明 来源: 点击: 时间:2016/5/19 12:51:00

1 引言

行政执法机关处在行政执法的最前沿,与广大人民群众打交道最直接、最经常。其执法的状况如何既关系到党的依法治国、建设社会主义法制国家基本方略的实现,也关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变,还关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。十一届三中全会以来,特别是近几年来,在各级党委政府的重视下,法制建设取得了令人瞩目的成就,但是有法不依、执法不严、违法不纠、体制不顺等问题也不容忽视,这些问题已成为阻碍经济发展的“拦路虎”,若不及时予以解决,将影响到依法治国、建设社会主义法制国家的进程。

2行政执法中存在的主要问题及产生的原因

(一)认识不到位,法律意识较为淡薄。在现实社会中,一是少数领导干部法律意识淡薄,思想上,重人治,轻法治;工作上,喜欢凭主观臆断下命令,不愿按法律规定去办事,致使有些政策不合法,造成工作失误。更为严重的是,个别地区少数领导,为了本地区、本部门甚至个人的利益,对违法行为不闻不问,包庇纵容,对正常的执法横加干涉,致使部分地区违法话动越来越猖獗。少数地区“红灯区”泛滥,假冒伪劣产品成灾就是最好的证明。二是少数行政执法人员法律意识淡薄,滥用人民给予的权力,忘记了权力必须在法律法规规定的范围之内行使的要求。三是相当一部分群众法律意识淡薄,只要求享受权利,不自觉履行义务,有利的事就想方设法地“占”,无利的事就不顾大局地“闹”。在征地、拆迁等工作中这样的事就屡见不鲜。产生这些问题的主要原因是由于我国长期在封建社会统治下,人们受封建特权和小农经济的思想影响较深,加上法制教育普及不够深入,导致了人们还不能完全适应法制时代的要求。

(二)法制不完备,法律体系有待完善。一是立法部门利益色彩浓厚。我国目前的一些行政法规规章,往往是由一个部门或几个部门先草拟出来的,这些部门在草拟时,很多都是考虑本部门的利益多,考虑全局的利益少,致使相当多的法规规章带有浓厚的部门色彩,经常出现法规规章打架的现象,特别是规章尤为突出,如行政事业单位的工人考试定级,人事部门下文称有权管,劳动部门下文称该我管等,这样使县级执法机关无所适从,难以操作。二是法规粗放。一些法规的条文过于粗放,而且自由裁量权过大。

(三)队伍素质不高,执法行为亟待规范。目前部分执法人员的素质较低。一是政治素质低。有的执法人员不注重世界观的改造,不加强政治学习。二是业务素质低,有不少的执法人员没有受过系统的专业培训,不能胜任行政执法工作。三是执法水平低。行政执法,既要严格依法办事,更要讲究执法策略,而一些执法人员在执法活动中野蛮执法,僵化了同管理相对人的关系,降低了执法效率,不但本次执法活动难以收到预期的效果,也给今后的执法工作设置了障碍。由于受低素质执法人员不规范执法行为的影响,使一部分行政执法人员在人民群众中的形象越来越差,使原本就很难的行政执法变得越来越难。出现这些问题的主要原因是,执法队伍的入口把关不严,大量靠“关系”的低素质人员涌进了执法队伍;执法队伍的出口不畅,个别执法违法人员不能顺利地清理出去;执法队伍的教育培训不够,执法人员素质提高缓慢。

(四)执法经费不足,收费养人较为普遍。主要表现为:一是执法目的不正确。行政执法的目的是为了维护人民群众的根本利益,而有的执法单位奉行的是利益第一,可处罚可不处罚的坚决处罚,罚款数额可高可低的就高不就低,甚至以罚代刑。二是执法的必备条件不具备,如农机监理单位,本应下乡入户,上门服务收费,苦于缺少交通工具,只能就近拦车收费。三是服务不到位。不少行政执法单位为了省钱,只收费,不服务。产生这些问题的原因主要是经费不足。近年来,由于各级财政都不宽裕,保证行政人员的工资都成问题,相当多事业性质执法机构,的人员工资都没有纳入财政预算,如上机构恶性膨胀,人员严重超编,个别单位负责人挥霍浪费,使少数执法单位的经费更加紧张,导致了“执法就是收费,管理就是罚款”现象的蔓延。

(五)监督制约不力、执法违法无人追究。一是监督法律不健全。到目前为止,针对行政执法人员执法违法追究的法律法规还没有,虽然《行政处罚法》、《公务员暂行条例》等法律法规有部分条款作出了规定,但是规定不系统,可操作性差。二是监督责任不明确。对行政执法人员监督的渠道很多,人大的法律监督、政府的内部监督、纪检监督的纪律监督,还有群众监督、舆论监督等,但没有一个明确的责任界定,都监督都不监督,都没监督到位。三是责任追究不到位。由于没有明确的法律法规规定,又没有专司行政执法监督的执法主体,有检查权的无处理权,有处理权的又不懂是否违法,如政府法制机构,由于没有处理权,查实的许多行政执法违法案件都无法严肃公理,致使执法违法。人员有恃无恐,乱检查、滥收费、乱罚款现象屡禁不止。产生这些问题的主要原因是,没有专门的执法监督和执法违法追究法律法规,没有责任权利相统一的行政执法监督主体。

3规范行政执法行为的对策

(一)加强法律教育,增强法制观念。一是采取多种形式学习法律,充分利用党校这块阵地,开设专门的法律知识培训班,对所有的领导午部、执法单位负责人和拟提拨干部及后备干部进行系统的法律知识教育,以提高干部队伍的整体素质,使他们彻底破除,重人治轻法制,重经济建设轻法制建设的旧观念,不断增强法律意识和法制观念,严格遵守法律,善于运用法律手段管理政务,切实领导、督促、支持本地区、本部门的行政执法队伍严格依法行政。同时,要加强对领导干部依法行政的管理,除对“入门”人员进行必要的法律知识测试外,还应加大依法行政方面的考核、评议,对那些考核评议不合格的干部,要给予降职或调离处理。二是建立法律法规培训制度。要以法规或规章的形式,把对行政执法人员的培训纳入政府法制机构的职责范围,加强对所有行政执法人员包括“一条鞭”单位执法人员的培训。通过法律基本知识的培训,使他们知法懂法,彻底破除执法就是收费、处罚就是罚款的错误认识,为严格依法行政奠定良好的基础;通过执法技巧的培训,使他们在执法过程中,讲究方法,文明执法,从而收到事半功倍的效果。

(二)提高立法质量,完善法律体系。提高立法质量,是维护法制的统一和尊严及推进严格依法行政的前提。因此,立法工作要加强对瞬息万变的新形势、新情况的调查研究及时修订不相适应的条文。在制订过程中,要广泛征求方方面面的意见,特别是相关部门和县政府的意见。权力机关还应按照《立法法》的规定对备案的法规规章进行认真审查,防止法规规章“打架”和部门“扯皮”现象发生。对目前行政执法中急需的法律法规,特别是《行政执法法》、《行政监督法》等,权力机关应及时研究制定,以消除管理中的“盲区”,使基层执法人员有法可依,监督主体有章可循,对于新法律的出台,国务院和地方人大、政府要迅速制定配套的、具体的操作办法,并尽量避免法律条文界定模糊、宽泛,操作性不强、自由裁量幅度过大等问题,给依法行政以准确、权威的依据。同时还要注重权利义务的统一,赋予执法机关保证法律得以全面贯彻执行的强有力的手段。

(三)理顺执法关系,推进体制改革。一是要以法律的形式明确党政职能分工,在行政管理的具体事务方面,党委及某部门不能单独以自己的名义形成处理决定,具体的管理工作必须由政府来办理。二是建立行政执法块块负责的体制,要以法律的形式明确各执法机关的执法行为必须置于政府的领导和监督之下。三是进一步明确界定部门职责。要以机构改革为契机,按照法律法规的规定,对各部门的职责来一次全面清理,在法律法规规定的基础上核定“三定”方案,避免新的职能交叉、部门扯皮现象的发生。四是按照精简高效的原则,大力推进执法体制改革。从长远看,可按照“一部法律,一个执法主体,统管一个行业,发放一个证件,收取一项费用”的思路,对所有实体法来一次全面修订,从根本上改变目前“办一件事,跑几十个单位,盖几十个印章,办十几个证件,交十几项费用”的状况。五是改革用人制度。组织、人事部门要适应形势,转变观念,充分认识建设社会主义法制国家的重要意义,树立领导和管理就是执法、用法的观点,把学法、守法、用法作为选拔领导和执法机关进人的一个重要条件。提拔和进人要进行考试考核,上岗前要进行系统的培训,上岗时要实行竞争,工作要进行考核,同时要疏通出口,对那些滥用职权、以权谋私、徇私枉法的害群之马,要清理出执法队伍。在此基础上,经过严格控编,把执法人员的工资、办公经费、办案经费全部纳入财政预算,为执法机关全身心地投入执法活动创造良好的条件。

(四)加快监督立法,启动监督机制。当前应着重抓好《行政监督法》的立法工作,明确政府法制机构为行政执法监督主体,对监督的对象、范围、方式、程序和处理办法等作出明确规定,从而使政府法制机构真正承担起行政执法的监督责任。同对,还承办和受理采自人大、政协、司法、新闻媒体以及人民群众揭露的执法违法案件,并负责进行调查处理,以此全面启动监督机制的运转,使方方面面的监督形成网络,形成合力。在制定《行政监督法》的过程今,要突出对执法违法人员的责任追究,除承担赔偿责任外,还要给予党纪政纪处分,直至追究刑事责任,从而促进执法人员严格依法行政。

(五)加大警力与经费投入。面对当前警力严重不足,经费欠缺的问题,地方公安机关要积极争取增加人员编制,争取经费保障。各级公安机关要本着“精减机关、做大基层”的原则,从政策导向和机制建设上着手,鼓励机关民警自愿到基层工作。公安局党委在安排岗位时要优先保证基层的警力使用,在经费使用上要保证基层的办案办公经费,确保整个公安工作的重心下移、保障下倾和警力下沉。在日常工作中的警力搭配上,领导在安排时工作时尤其是要注重以老带新、以强带弱,以充分发挥他们的组合优势。许多年来,公安派出所的办公经费始终没有彻底的解决过。有些地方政府抱有一些错误的观念,想方设法让公安机关利用手中的权力去搞罚款,搞创收,以此解决地方经费不足的问题。如果公安机关的注意力都在搞创收上,肯定会影响社会秩序的稳定,分散做好本职工作的注意力。而社会秩序混乱的代价就是最终会影响经济的发展,人民群众的生产生活受到侵害。要解决这些问题,只能想方设法解决公安派出所的办公经费,使他们在行政执法过程中不受任何利益的左右,这样才能真正地以法律为准绳公平公正地执法,才能真正实现法律面前人人平等。

    (六)变革传统执法模式。一方面,一味的强权执法方式必须予以变革,适当吸收温和执法的内涵,以确保公安机关与相对人通力合作,互相尊重,以达到公益和私益共赢的目的。